5- انتقال فناوری در چارچوب قراردادهای نفتی: نگرش تاریخی به نارسایی قراردادهای نفتی در انتقال فناوری
یکی از فرضیه‌های مقبول، هر چند گمراه‌کننده، این است که سرمایه گذاری‌های خارجی مهمترین و مؤثرترین راهکار برای انتقال فناوری به‌ویژه برای کشورهای در حال توسعه نفتی است. کاربرد این نظریه در بخش بالادستی نفت معمولاً از طریق انعقاد قراردادهای نفتی با شرکتهای نفتی بین‌المللی صورت می‌پذیرد بدین ترتیب که در قراردادهای اکتشاف، توسعه و تولید، بر انتقال فناوری در هریک از این موارد نیز تأکید می‌شود. متأسفانه آنچه مغفول می‌ماند ضرورت پیش‌نیازهایی است که بتواند انتقال و توسعه فناوری را از طریق سرمایه‌گذاری‌های خارجی ممکن سازد. چنان که قبلاً گفته شد این پیش‌نیازها عبارتند از ظرفیت‌های علمی و مهارت‌های عملی لازم برای جذب دانش فنی و نیز نهادسازی‌های مناسب برای بهره‌برداری از این ظرفیت‌ها و مهارت‌ها و توسعه آنها به منظور بومی‌سازی و توسعه درون‌زای این فناوری‌ها در بستر اقتصاد ملی. نکته اساسی این است که ایجاد و توسعه ظرفیت‌های جذب و تأسیس نهادهای مناسب برای بهره‌برداری از این ظرفیت‌ها به منظور توسعه فناوری منطقاً در قالب قراردادهای نفتی رایج با شرکتهای نفتی خارجی امکان‌پذیر نیست ضمن آنکه بدون این ظرفیت‌سازی‌ها نیز انتقال فناوری در چارچوب قراردادهای نفتی کوششی بی‌حاصل است چنانکه عملکرد قراردادهای نفتی مؤید این نظریه می‌باشد.
ثمربخشی قراردادهای نفتی برای هر یک از طرفین قرارداد دقیقاً تابعی از اهداف آنان از یک‌سو وکارایی ابزار تحقق آن اهداف از سوی دیگر است. شرکتهای نفتی طرف قرارداد منطقاً به دنبال حداکثرسازی سود و تأمین منافع سهامداران خود هستند و شرکتهای ملی نفت به نمایندگی از کشورهای صاحب ذخایر نفتی، متأسفانه معمولاً در پی حداکثرسازی درآمدهای حاصل از صدور نفت خام برای تأمین نیازهای ارزی بودجه‌ها و برنامه‌های دولتی هستند. از سوی دیگر، انتقال فناوری اساساً جزئی از بدنه اصلی قراردادهای نفتی محسوب نمی‌شود زیراکه محور اصلی قراردادهای نفتی، چگونگی سرمایه‌گذاری برای اکتشاف، توسعه و تولید و تعیین سازوکار سهم‌بری طرفین قرارداد از نفت تولیدی و یا از درآمد و سود حاصل از عملیات نفتی است. البته اگر شرکتهای نفتی بتوانند از مقوله انتقال فناوری در قراردادهای نفتی سودی کسب کنند قطعاً از این امر استقبال خواهند کرد اما آنچه مغفول مانده است شرایط لازم و کافی برای ثمربخشی راهبردهای انتقال و توسعه فناوری در قالب قراردادهای نفتی است.
اولویت اصلی شرکتهای ملی نفت در بخش بالادستی، می‌بایستی حداکثرسازی تأمین منافع نسل فعلی و نسل‌های آینده از منابع نفتی باشد و لذا ضروری است که بهینه‌سازی فرآیند تولید در زمان و اجرای برنامه‌های صحیح تولید صیانتی و افزایش ضریب بازیافت از مخازن نفتی از اهداف اصلی شرکتهای ملی نفت در عقد قرارداد با شرکتهای خارجی باشد. انتقال فناوری یکی از ابزارهای مناسب برای تحقق این هدف است. متأسفانه، سوابق تاریخی در کشور ما نشان می‌دهد که دولتمردان چه قبل از ملی شدن صنعت نفت در سال 1329 و چه بعد از آن همواره بخش بالادستی نفت را صرفاً منبعی برای تأمین دلارهای مورد نیاز کشور می‌دانستند و لذا فقط در جهت افزایش تولید و صادرات نفت می‌کوشیدند و قراردادهای نفتی را صرفاً ابزاری برای تحقق این هدف می‌دانستند. از این‌رو، تأکید بر انتقال فناوری در قراردادهای نفتی نهایتاً چیزی جز تزئین این قراردادها نبوده‌است. به همین دلیل کوشش جدی مناسبی برای فراهم‌سازی زمینههای مناسب برای جذب و انتقال فناوری، بومی‌سازی و ارتقاء این فناوری‌ها از طریق نوآوری‌ها و خلاقیت‌های فنی در چارچوب قراردادهای نفتی صورت نگرفته‌است. در ادامه به جمع‌بندی اجمالی از مواد مندرج در قراردادهای نفتی که بر انتقال فناوری تأکید دارد می‌پردازیم تا نکات فوق‌الذکر با شواهد تاریخی تقویت شود.
مطالعه سیر تاریخی قراردادهای نفتی کشور[80] نشان می‌دهد که به‌طور ضمنی سیاست‌ها و راهکارهای متعددی در قراردادهای نفتی برای انتقال فناوری در نظر گرفته است که علی‌الظاهر اجرای صحیح آنها به شرط وجود زمینههای لازم برای جذب و توسعه فناوری در داخل، می‌تواند به انتقال فناوری کمک کند.
از بررسی قراردادهای نفتی می‌توان این سیاست‌ها را به شرح ذیل استنباط کرد: الف) بازرسی از حوزه عملیات و بررسی کلیه صورتحسابهای مالی (هزینه‌ها و درآمدهای شرکت نفتی طرف قرارداد) و دسترسی به کلیه گزارش‌ها، نقشه‌ها و یافته‌های مرتبط با عملیات نفتی
ب) تأیید برنامه‌های فنی شرکت طرف قرارداد قبل از شروع عملیات و نیز در خلال عمر قرارداد
ج) نظارت بر عملیات نفتی شرکت طرف قرارداد جهت اطمینان از صیانت منابع نفتی و بهره‌برداری از مخازن با روشهای فنی مناسب
ه) تاکید بر استفاده از نیروی انسانی ذی‌صلاح ایرانی در عملیات نفتی و تربیت نیروهای ایرانی و جایگزین نمودن آنان با مهندسان و کارشناسان خارجی.
بدیهی است به شرط وجود ظرفیت‌های مناسب برای جذب فناوری، اجرای صحیح هر یک از سیاست‌های فوق‌الذکرمی‌تواند عامل مؤثری در ارتقاء دانش فنی و تجربیات مهندسان و کارشناسان ایرانی باشد که طبعاً زمینه مناسبی برای انتقال فناوری فراهم می سازد. متاًسفانه به دلیل فقدان این شرط، تأکیدات موجود در قراردادهای نفتی در تربیت نیروی انسانی و انتقال فناوری در چارچوب قراردادهای نفتی نتوانسته است به نتایج و ثمرات مورد انتظار برسد. اکنون به سوابق تاریخی هریک از موارد پنج‌گانه فوق‌الذکر در قراردادهای نفتی به اجمال اشاره کرده و به بررسی قدیمی‌ترین سوابق بسنده میکنیم.[81]
الف) بازرسی از حوزه عملیات و کلیه صورتحسابهای مالی و دسترسی به کلیه گزارش‌های مرتبط با عملیات نفتی
حق بازرسی از حوزه عملیات نفتی و تجزیه و تحلیل گزارش‌های فنی مرتبط با این عملیات از یک‌سو و بررسی کلیه صورتحسابهای مالی شرکت طرف قرارداد در ارتباط با موضوع قرارداد از سوی دیگر منطقاً یکی از مصادیق حاکمیت ملی بر منابع نفتی است. با وجود این، تصریح این امر در قراردادهای نفتی زمینه و انگیزه مناسبی فراهم می‌کند که مهندسان و کارشناسان اقتصادی و مالی بتوانند سطح دانش فنی و آگاهی‌های مالی و اقتصادی خود را در عملیات نفتی به مرز دانش جهانی نزدیک کنند. از این‌رو، کم و بیش در کلیه قراردادهای نفتی از زمان دارسی تاکنون بر اعطای این حق تاکید شده است بدون آنکه عملاً نتایج مطلوب و مورد نظر قانونگذار حاصل شده باشد.
فصل یازدهم امتیازنامه دارسی (1280شمسی مطابق با 1901 میلادی)[82] مقرر می‌کند که «دولت علیه مختار است که یک کمیسر معین نماید که این کمیسر طرف شور صاحب امتیاز و مدیران شرکت‌ها خواهد بود ... و محض حفظ حقوق دولت، متفقاً با صاحب امتیاز هرگونه تفتیشی که مفید بداند به عمل خواهد آورد.» همچنین به موجب بندهای الف و ب ماده 4 امتیازنامه شرکت نفت انگلیس و ایران (1312 شمسی مطابق با 1933 میلادی)[83] که در واقع ادامه همان امتیاز دارسی به شکل جدید است «دولت به میل خود در هر موقع مناسبی حق خواهد داشت امر به تفتیش عملیات فنی کمپانی در ایران نموده و برای اجرای این مقصود از اهل خبره و متخصصین فنی مأمورین بگمارد. کمپانی مدارک و اسناد و ... وسایل و آلات اندازه گرفتن استخراج نفت را در دسترس مأمورین خبره و متخصص دولت خواهد گذارد و به علاوه، مأمورین مزبور در تمام ادارات کمپانی و در تمام خاک ایران حق تحصیل هرگونه اطلاعی را خواهند داشت.»
به موجب ماده 13 امتیازنامه شرکت نفت انگلیس و ایران «کمپانی تعهد می‌نماید که ... هر موقعی که نماینده دولت تقاضا می‌کند سوادهای صحیح از تمام طرحها و نقشه‌ها و رسم‌ها و سایر مدارک و اسناد راجع به وضعیت سطح‌الارضی و طبقات الارضی و حفر چاههای مربوط به حوزه امتیازیه که موجود دارد به وزارت مالیه بدهد. به علاوه، در تمام مدت امتیاز، کمپانی تمام اطلاعات مهم علمی و فنی را که از نتیجه عملیات خود در ایران به دست آورده به دولت ارسال خواهد داشت.»
همین ملاحظات به صورت دقیق‌تری در قرارداد کنسرسیوم مصوب 6 آبان 1333 (1954 میلادی)[84] تصریح شده است. به موجب بند 2 جزء (1) ماده 4، «به تقاضای شرکت ملی نفت ایران و در ظرف مدت معقولی، شرکتهای عامل به خرج خود هرگونه اطلاعی را که شرکت ملی نفت ایران لازم بداند از قبیل رونوشت‌های دقیق طرحها و نقشه‌ها و مقاطع و گزارش‌های مربوط به نقشه‌برداری و زمین‌شناسی و ژئوفیزیک و حفاری تولید و تصفیه و سایر امور مربوطه در ناحیه عملیات که جنبه قطعیت یافته به شرکت ملی نفت ایران تسلیم خواهند کرد.» همچنین طبق بند 4 همین جزء در همین ماده، «شرکتهای عامل وسایلی فراهم خواهند کرد که متخصصین فنی منتخب از طرف شرکت ملی نفت ایران، عملیات فنی آنها را در مواقع مناسبی بازرسی نمایند و کلیه اسناد و اطلاعات مربوط به مسائل علمی و فنی و وسائل اندازه‌گیری و سنجش و آزمایش را در اختیار متخصصین مزبور خواهند گذاشت.»
ملاحظه می‌شود که اجرای صحیح موارد فوق‌الذکر که در قراردادهای نفتی تصریح شده است مستلزم دانش و مهارت‌های فنیِ لازم و کافی کارشناسان و مهندسان ایرانی است که متأسفانه کسب این دانش و مهارت‌ها در چارچوب قراردادهای نفتی امکان‌پذیر نبوده است و لذا تصریح این مواد در قراردادهای نفتی عملاً ثمراتی به همراه نداشته است.
ب) تأیید برنامه‌های فنی شرکت خارجی قبل از شروع عملیات و در خلال عمر قرارداد
بررسی و تأیید برنامه‌های فنی شرکت نفتی طرف قرارداد قبل از شروع عملیات و در خلال اجرای قرارداد قطعاً زمینه بسیار مناسبی برای ارتقاء دانش فنی فراهم می‌کند. با وجود این، سوابق تاریخی نشان می‌دهد که علی‌رغم تصریح این شرط دراکثر قراردادهای نفتی، نتایج رضایت‌بخشی در ارتقاء فناوری در بخش بالادستی ملاحظه نشده است. به لحاظ حقوقی، بررسی و تأیید برنامه‌های فنی شرکتهای نفتی یکی از مصادیق رعایت حقوق و منافع ملی در قراردادهای نفتی است.
خاطر نشان می‌شود که رعایت حقوق و منافع ملی ایران برای نخستین بار در قرارداد کنسرسیوم (1333 شمسی) به صورت جدی مورد تأکید قرار گرفته است. بند 6 جزء (و) ماده 4 این قرارداد، شرکتهای عامل را به «توجه دائم به حقوق و منافع ایران در جریان عملیات خود» متعهد می‌کند. این عبارت، تقریباً در اکثر قراردادهای نفتی که بعد از این قرارداد منعقد شد عیناً ذکر شده‌است.
بندهای 1 و 2 ماده 18 قانون نفت 1353[85] مقرر می‌کند که «شرکت ملی نفت ایران مکلف خواهد بود که در مورد هر قرارداد، نظارت و بازرسی کامل و مؤثر در عملیات پیمانکار کل اعمال نماید. طرف قرارداد ملزم خواهد بود که کلیه فعالیت‌های خود را با موافقت و تصویب شرکت ملی نفت ایران انجام دهد و هرگونه اطلاعات را طبق نظر و دستور شرکت ملی نفت ایران به‌نحو جامع و رضایت‌بخش تهیه و تسلیم نماید.» چنانکه قبلاً نیز گفته شد، اجرای این مواد قانونی که در قراردادهای نفتی در خلال چندین دهه مورد تأکید قانونگذار بوده است قطعاً می‌بایستی موجب ارتقاء دانش فنی وظرفیت‌سازی در انتقال فناوری شده باشد اما در عمل، چنین نتایجی مشاهده
نشده است.
ج) صیانت از منابع نفتی و استفاده از روشهای فنی مناسب در بهره‌برداری از مخازن
از جمله اهداف بسیار مهم و اساسی در ارتقاء دانش فنی و انتقال و توسعه فناوری در بخش بالادستی، تولید صیانتی از مخازن نفتی در خلال عمر مخازن و افزایش ضریب بازیافت و رعایت حداکثر نرخ کارا در تولید[86] است. این اهداف، از دیرباز مورد توجه بوده و در قراردادهای نفتی صراحتاً برآن تأکید شده است. بند الف ماده 12 امتیازنامه شرکت نفت انگلیس و ایران (1312 شمسی، 1933 میلادی) مقرر می‌کند که «کمپانی راجع به عملیاتی که مطابق این قرارداد در ایران می‌نماید جمیع وسایل معمول و مناسب را برای تأمین صرفه‌جوئی و استفاده کامل از عملیات خود و برای حفظ مخازن تحت‌الارضی نفت و برای استفاده از امتیاز خود به طرزی که مطابق آخرین ترقیات علمی وقت باشد به کار خواهد برد.»
این نکته در قرارداد کنسرسیوم (1333 شمسی، 1954 میلادی) با دقت بیشتری مطرح شده است. بند 1 جزء (و) ماده 4، شرکتهای عامل را متعهد می‌کند به «انطباق عملیات خود با روش خوب صنعت و تبعیت از اصول صحیح مهندسی در حفاظت ذخایر هیدروکاربور و در اداره فنی میدان‌های نفت و پالایشگاه و در اقدامات مربوط به آماده کردن به طریقی که در عملیات مشابه، متداول و معمول است (کلاً در ناحیه عملیات).» رعایت حداکثر نرخ کارا در تولید از میادین نفتی برای نخستین بار در قرارداد پیمانکاری اکتشاف و تولید بین شرکت ملی نفت ایران و شرکتهای اروپایی[87] مصوب سال 1348 شمسی تصریح شده است. به موجب بند (ب) جزء 1 ماده 21 این قرارداد، «ظرفیت تولید توسعه یافته میدان‌ها هیچ‌گاه نباید از حدود MER میدان مربوطه با رعایت روش صحیح صنعت نفت تجاوز کند.» همچنین به موجب جزء 4 ماده 21، «هر یک از طرفین حق خواهند داشت که توسعه میدان (یا میدان‌ها) را تا حداکثر قابلیت بهره‌برداری میدان (MER) درخواست نمایند و طرف دیگر با چنین تقاضایی مخالفت نخواهد کرد...».
رعایت موازین تولید صیانتی کم و بیش در تمام قراردادهای نفتی که در ادامه قرارداد کنسرسیوم و یا بعد از آن منعقد شده مورد تأکید بوده است. متأسفانه این همه تأکیدات، سبب رشد دانش فنی و انتقال و توسعه فناوری در مدیریت بهینه مخازن نفتی نشده است. شرط لازم برای اجرای صحیح این موارد، وجود ظرفیت‌های علمی و فنی برای جذب، بومی‌سازی و توسعه فناوری از یک‌سو و تجربیات و مهارت‌های فنی کارشناسان و متخصصان ایرانی در به‌کارگیری آنها در مدیریت بهینه مخازن نفتی از سوی دیگر است. به هرحال نباید فراموش کرد که قراردادهای نفتی اصولاً برای ایجاد اینگونه ظرفیت‌ها و تجربیات فنی، طراحی و منعقد نمی‌شوند اما اگر زمینههای مساعد علمی و فنی لازم قبلاً فراهم و راهکارهای مناسب برای بهره‌برداری از این ظرفیت‌ها مهیا شده باشد آنگاه اجرای صحیح این قراردادها البته می‌تواند عامل مؤثری برای رشد دانش فنی و توسعه فناوری باشد.
د) تربیت نیروی انسانی و ارتقاء مهارت‌های فنی
چنانکه در بخش‌های قبلی این مقاله مطرح شد، نیروی انسانی ذی‌صلاح و ارتقاء مهارت‌های فنی تکیه‌گاه اصلی رشد دانش فنی و انتقال و توسعه فناوری است. ساده‌ترین راهکار، متعهد کردن شرکتهای نفتی خارجی به تربیت نیروی انسانی و تعلیمات فنی و حرفه‌ای در چارچوب قراردادهای نفتی است. این امر برای نخستین بار در امتیازنامه شرکت نفت انگلیس و ایران (1312 شمسی، 1933 میلادی) تصریح شده‌است. طبق بندهای 3 و 4 ماده 16 این امتیازنامه، «... کمپانی سالیانه مبلغ 10 هزار لیره استرلینگ برای اینکه اتباع ایران در انگلستان علوم و فنون مربوط به صناعت نفت را فراگیرند تخصیص خواهد داد.» ضمن آنکه کمپانی موظف است «... هر سال و مرتباً مستخدمین غیرایرانی را تقلیل داده و به جای آنها به‌طور تصاعدی در کوتاه‌ترین مدت ممکن از اتباع ایران بگمارند.»
موادی از این قبیل، کم و بیش در کلیه قراردادهای نفتی که بعداً منعقد شد وجود دارد اما هیچ‌گاه نتایج رضایت‌بخشی به همراه نداشته‌است. تربیت نیروی انسانی و ارتقاء مهارت‌های فنی، امری درون‌زا در چارچوب نظام رشد و توسعه علمی و مهارت‌های کاربردی کشور است و لذا منطقاً خارج از سازوکار طراحی و مدیریت قراردادهای نفتی است. از طرف دیگر، وظیفه اصلی شرکتهای نفتی طرف قرارداد تربیت نیروی انسانی برای کشورهای صاحب ذخایر نفتی نیست و به همین دلیل انگیزه لازم و به‌ویژه ساختارهای مناسب برای انجام این وظیفه را ندارند.
تربیت نیروی انسانی و ارتقاء مهارت‌های علمی و فنی در صنعت نفت همواره مورد توجه مقامات نفتی کشور قرار داشته و این امر مطلقاً منحصر به قراردادهای نفتی نبوده است. بلافاصله بعد از ملی شدن صنعت نفت در 29 اسفند 1329، «طرح قانون دائر به طرز اجرای اصل ملی شدن صنعت نفت در سراسر کشور»[88] در 9 اردیبهشت 1330 به تصویب رسید و هیأت مختلطی از نمایندگان مجلس شورای ملی و سنا و وزیر دارایی یا قائم مقام او تشکیل شد تا بلافاصله از شرکت نفت انگلیس و ایران خلع ید کند. در همین طرح قانونی، تربیت نیروی انسانی موردنیاز صنعت نفت مورد توجه خاص قانونگذار قرار داشت زیرا که عملکرد قراردادهای گذشته با شرکتهای نفتی به خوبی نشان می‌داد که امید چندانی به تربیت نیروی انسانی درقالب قراردادهای نفتی نیست. از این‌رو، ماده 6 این طرح قانونی مقرر می‌کند که «برای تبدیل تدریجی متخصصین خارجی به متخصصین ایرانی، هیأت مختلط مکلف است آئین‌نامه فرستادن عده‌ای محصل به طریق مسابقه در هر سال برای فراگرفتن رشته‌های مختلف معلومات و تجربیات مربوط به صنایع نفت به کشورهای خارج را تدوین و پس از تصویب هیأت وزیران به وسیله وزارت فرهنگ به موقع اجرا گذارد. مخارج تحصیل این محصلین از عواید نفت پرداخت خواهد شد.»
بند نهم ماده 4 لایحه قانونی اولین اساسنامه شرکت ملی نفت ایران[89] مصوب 5 آذرماه 1331 یکی از وظایف اصلی این شرکت را به شرح ذیل تعیین کرده‌است: «به دست آوردن اسرار محرمانه (از طریق خریداری یا طریق قانونی دیگر) درباره اختراعات و طرحها و طریقه‌های صنعتی که مورد استفاده قرار گیرد.» و برطبق ماده 7 این لایحه، «شرکت موظف است ... برای حفظ مخازن تحت‌الارضی نفت، مطابق آخرین ترقیات علمی ممکن اقدام نماید.»
به مرور این حقیقت روشن شد که تربیت نیروی انسانی، رشد دانش فنی و انتقال فناوری در چارچوب قراردادهای نفتی نمی‌تواند به صورت رضایت‌بخشی به تحقق برسد و بایستی در قالب یک برنامه جامع و یکپارچه علمی و فنی در سطح ملی اقدام شود، که شرح آن در بخش هفتم این مقاله خواهد آمد.
